推薦文章 | 王叢虎,李玉玲：中國特色公共資源交易政策的發(fā)展脈絡(luò)與內(nèi)在邏輯
信息來源：
發(fā)布時間：2025-09-08
閱讀次數(shù)：
摘要 公共資源交易是具有中國特色的創(chuàng)新實踐，目前已經(jīng)成為國家治理中亟需關(guān)注的重要領(lǐng)域。然而，現(xiàn)有成果缺乏對公共資源交易政策本身的系統(tǒng)性分析，也忽略了公共資源交易的復(fù)雜發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯?；诖?，本文以公共資源交易政策為研究對象，借助扎根方法對2010年至2024年中央和地方層面的267份政策文本進(jìn)行層層編碼，研究結(jié)果表明，我國公共資源交易政策經(jīng)歷了創(chuàng)新發(fā)展期、擴散發(fā)展期和統(tǒng)籌發(fā)展期三個階段，其發(fā)展脈絡(luò)表現(xiàn)在多重兼顧的政策價值、多元協(xié)同的政策對象、多維融合的政策內(nèi)容、雙重耦合的政策路徑等四個方面。未來，我國公共資源交易政策應(yīng)當(dāng)聚焦建立健全統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺體系，強化交易全流程公開管理，推動公共資源交易一體化、規(guī)范化和法治化建設(shè)，更好地服務(wù)我國公共資源交易的高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞：公共資源；政策執(zhí)行；內(nèi)在邏輯；政策文本
基金項目:國家社會科學(xué)基金重點項目(23AZD079)；國家自然科學(xué)基金面上項目(72274199)；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)型研究生科學(xué)研究基金項目(SPAPRP2024095)
作者簡介:王叢虎，博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共資源交易、政府法治與行政管理等相關(guān)研究；李玉玲，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事公共資源交易研究。
中圖分類號：D035
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1000-2359(2025)05-0001-09
收稿日期：2025-02-07
DOI:10.16366/j.cnki.1000-2359.2025.05.01
一、問題提出
作為我國特有的創(chuàng)新實踐，公共資源交易在交易的范圍、類別與價值上與西方發(fā)達(dá)國家語境中的公共采購存在明顯區(qū)別。自1999年以來，我國相繼出臺《政府采購管理暫行辦法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》等專門法律，并率先在政府采購和工程項目招投標(biāo)中引入市場競爭機制，積極探索中國特色的公共資源交易模式。2002年，浙江省紹興市率先將工程招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易和土地交易等整合并成立我國第一個市級公共資源交易中心。隨后各省市逐漸開展了集約化、市場化的公共資源交易中心建設(shè)，涌現(xiàn)出“合肥經(jīng)驗”“重慶經(jīng)驗”等典型案例。2015年，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知（國辦發(fā)〔2015〕63號）》則標(biāo)志著公共資源交易進(jìn)入平臺融合發(fā)展階段。而黨的二十屆三中全會強調(diào)“建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標(biāo)投標(biāo)和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺體系，實現(xiàn)項目全流程公開管理”，則進(jìn)一步明確了新時期公共資源交易的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。
學(xué)界從政策執(zhí)行與政策擴散等方面對公共資源交易政策開展了較為深入研究。從政策執(zhí)行的角度來看，公共資源交易政策的模糊性成為研究關(guān)注的重點議題。一方面，現(xiàn)有研究聚焦公共資源交易中體制機制改革的典型案例，分析其如何在經(jīng)典的政策執(zhí)行“高模糊-高沖突”框架中探索出具有中國特色的創(chuàng)新執(zhí)行路徑[1]；另一方面，基于公共資源交易中的市場準(zhǔn)入政策，現(xiàn)有研究提出模糊性政策執(zhí)行中存在差異化政策網(wǎng)絡(luò)，為理解模糊執(zhí)行提供新的模式參考[2]。從政策擴散的角度來看，在宏觀層面，公共資源交易政策的擴散符合政策擴散的一般規(guī)律，其在時間、空間、動力機制和擴散路徑等方面具有顯著特征[3]；在微觀層面，經(jīng)濟動因和政治動因是影響政策擴散的關(guān)鍵因素，公共資源交易政策在中央高位推動和地方自發(fā)創(chuàng)新的張力中得以擴散[4]。
盡管已有研究基于中國公共資源交易政策的具體內(nèi)容，提出公共資源交易未來的發(fā)展方向與可行路徑[5]，但仍存在可供補充與討論的空間。首先，現(xiàn)有研究缺乏對于政策文本整體性的系統(tǒng)回顧，從而無法從宏觀層面把握公共資源交易相關(guān)政策本身的發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在邏輯。其次，現(xiàn)有研究未能采用內(nèi)容分析或者扎根理論等方法對相關(guān)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析，難以深入政策文本的豐富內(nèi)容中歸納政策的具體特征。因此，錨定黨的二十屆三中全會提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，本文對公共資源交易政策的發(fā)展歷程和內(nèi)在邏輯進(jìn)行全景式回顧與分析，進(jìn)而在明確公共資源交易政策內(nèi)涵及其特征的基礎(chǔ)上，提出新時期公共資源交易政策的制定與執(zhí)行方向，進(jìn)而為完善公共資源交易政策提供理論支撐與實踐指導(dǎo)。
[1] 王叢虎,侯寶柱,祁凡驊:《高模糊-高沖突”政策實質(zhì)性執(zhí)行：一個創(chuàng)新性的中國方案——以重慶市公共資源交易服務(wù)組織“事轉(zhuǎn)企”改革為例》,《公共管理學(xué)報》,2023年第1期。
[2] 王叢虎,侯寶柱:《模糊性市場準(zhǔn)入政策：博弈、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與執(zhí)行機制——基于公共資源交易領(lǐng)域政策執(zhí)行的考察》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》,2022年第4期。
[3] 王叢虎,馬文娟:《公共資源交易政策擴散的行動策略研究》,《治理研究》,2020年第2期。
[4] 冉宇豪,劉衛(wèi)星,王巧:《公共資源交易改革政策何以擴散?——基于中國地級市數(shù)據(jù)的事件史分析》,《經(jīng)濟社會體制比較》,2024年第3期。
[5] 李亢:《深化公共資源交易體制改革的政策構(gòu)想》,《中國法律評論》,2017年第2期。
二、研究設(shè)計與研究方法
本文的研究對象是公共資源交易相關(guān)的政策文本，研究目標(biāo)是通過文本分析以揭示其背后的發(fā)展脈絡(luò)與內(nèi)在邏輯。首先，本文按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)選擇政策文件，并借助扎根理論對研究素材進(jìn)行逐級編碼分析；其次，本文基于編碼結(jié)果，科學(xué)歸納中國特色公共資源交易政策的發(fā)展脈絡(luò)；最后，本文通過深入闡釋公共資源交易政策內(nèi)在邏輯的核心要素及其相互關(guān)系，并針對我國公共資源交易政策中的空白與薄弱環(huán)節(jié)，提出政策優(yōu)化的建議。
（一）研究對象：中央、省級層面的公共資源交易政策
為保證研究的科學(xué)性與客觀性，本文按照以下標(biāo)準(zhǔn)選取研究樣本：（1）樣本的權(quán)威性。所選取的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性政策均來自于全國公共資源交易平臺、中國政府網(wǎng)、各省政府網(wǎng)站以及北大法寶數(shù)據(jù)庫等官方信息發(fā)布平臺，并對政策內(nèi)容進(jìn)行交叉檢查以確保樣本的準(zhǔn)確性；（2）樣本的有效性。所選取的政策均為現(xiàn)行有效政策，未被廢止；（3）樣本的代表性?，F(xiàn)行有關(guān)公共資源交易的政策數(shù)量眾多，為減少因地方差異對政策概覽造成的認(rèn)知模糊，本研究將所選取的政策文本聚焦于中央、省級層面的規(guī)范性法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等；（4）樣本的相關(guān)性。本研究選取的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件均與公共資源交易密切相關(guān)，即在文件標(biāo)題上直接體現(xiàn)公共資源交易，不包含以招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等為主要內(nèi)容的政策文本。
基于上述選取標(biāo)準(zhǔn)，本文選取了2010年至2024年中央、省級層面的包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》《財政部關(guān)于貫徹落實整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》《河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河北省公共資源交易平臺服務(wù)管理細(xì)則的通知》《福建省省級公共資源交易管理暫行辦法》《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省貫徹落實國務(wù)院辦公廳整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案任務(wù)分工的通知》《云南省深化公共資源交易平臺整合共享工作方案》等中央與地方的規(guī)范性文件，共計267份。
（二）研究方法：扎根理論在我國公共資源交易政策研究中的應(yīng)用
扎根理論的核心目標(biāo)是從經(jīng)驗數(shù)據(jù)中生成理論，而非僅停留于現(xiàn)象描述或敘事分析層面。扎根理論的功能是通過系統(tǒng)化的資料收集與分析，構(gòu)建源于實際經(jīng)驗數(shù)據(jù)的理論體系，以彌合理論研究與經(jīng)驗研究之間的差距。扎根理論既強調(diào)在定性研究中引入科學(xué)原則，又注重研究者在構(gòu)建理論時的敏感性和反思能力。扎根理論包括多種類型的流派與發(fā)展脈絡(luò)，例如經(jīng)典扎根理論學(xué)派主張“價值中立”，強調(diào)從經(jīng)驗數(shù)據(jù)中獨立發(fā)現(xiàn)理論[1]；程序化扎根理論學(xué)派承認(rèn)研究者的前見，提倡通過程序化方法構(gòu)建理論[2]；建構(gòu)扎根理論學(xué)派則強調(diào)通過研究者與數(shù)據(jù)的互動建構(gòu)[3]。本文的研究目的是歸納公共資源交易政策相關(guān)的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯，需要對文本數(shù)據(jù)進(jìn)行理論提煉，因此本文采用建構(gòu)扎根學(xué)派的方法論立場。
具體來說，本文選擇扎根理論主要基于以下三點考慮：第一，現(xiàn)有研究尚未形成對我國公共資源交易政策的系統(tǒng)性回顧。因此，本文借助扎根理論對政策文本進(jìn)行編碼分析歸納后，可構(gòu)建一個具有系統(tǒng)性的理論框架。第二，扎根理論可以避免先入為主的思維框架與理論影響，產(chǎn)出具有內(nèi)在一致性的理論洞見。第三，我國現(xiàn)有的與公共資源交易相關(guān)的政策文本數(shù)量眾多、內(nèi)容豐富，為文本分析提供了良好基礎(chǔ)，具備開展扎根理論研究的條件。
本文按照初始編碼、主軸編碼與選擇性編碼的一般過程[4]，對所選取的樣本進(jìn)行層層歸納，形成初始編碼43個、主軸編碼16個、選擇性編碼4個。筆者對樣本進(jìn)行再次重新編碼后，并未形成新的概念范疇，而且之前的編碼結(jié)果通過理論飽和度檢驗，為此得出最后結(jié)論。具體編碼詳見本文第四部分。
[1] Glaser,B.Theoretical Sensitivity:Advances in the Methodology of Grounded Theory,Mill Valley,CA:Sociology Press.1978.
[2] 巴尼·G.格拉澤,安塞爾姆·L.施特勞斯:《發(fā)現(xiàn)扎根理論:質(zhì)性研究的策略》,華中科技大學(xué)出版社,2022年,第2-5頁。
[3] 凱西·卡麥茲:《建構(gòu)扎根理論：質(zhì)性研究實踐指南》，重慶大學(xué)出版社，2009年，第12-13頁。
[4] Corbin J, Strauss A. Basics of qualitative research: techniques and procedures for developing grounded theory.Newbury Park: Sage, 2014:447-711.
三、中國特色公共資源交易政策的
發(fā)展脈絡(luò)
現(xiàn)有研究認(rèn)為，我國公共資源交易平臺的發(fā)展歷經(jīng)政策提出、快速發(fā)展、試點階段與創(chuàng)新發(fā)展四個階段[1]。本文對我國公共資源交易政策進(jìn)行系統(tǒng)回顧與梳理后發(fā)現(xiàn)：我國公共資源交易政策發(fā)展與平臺發(fā)展的演變機理具有內(nèi)在的一致性，但也存在差異化的發(fā)展特點。作為我國公共政策交易發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和指引點，我國公共資源交易政策呈現(xiàn)出前后相繼的發(fā)展脈絡(luò)，體現(xiàn)出如下的階段性特征：
（一）政策創(chuàng)新發(fā)展期（2010-2014年）
這一階段主要是各地方政府圍繞建立省級公共資源交易中心、整合分散獨立的交易項目等推進(jìn)改革，相繼出臺了《云南省人民政府關(guān)于成立云南省公共資源交易中心的通知》《交通運輸部關(guān)于交通運輸工程建設(shè)項目進(jìn)入公共資源交易市場集中交易的通知》《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于成立甘肅省公共資源交易管理委員會的通知》《關(guān)于鐵路工程項目進(jìn)入地方公共資源交易市場招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入公共資源交易市場的指導(dǎo)意見》等政策，為公共資源交易的集中管理與規(guī)范運行奠定了堅實基礎(chǔ)。首先，在建立交易中心方面，各省相關(guān)部門積極出臺創(chuàng)新政策，在構(gòu)建統(tǒng)一交易平臺的基礎(chǔ)上，成立公共資源交易管理委員會、公共資源交易中心或公共資源交易服務(wù)中心。這些體制機制的改革為公共資源交易活動的良好運作和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了制度保障和監(jiān)督支持，有效地解決了管辦分離問題。其次，在推進(jìn)整合分散獨立的交易項目方面，各地政府著力推進(jìn)交易集中化，將交通運輸、水務(wù)工程、公路水運、自然資源等領(lǐng)域的交易項目進(jìn)行整合，從而有效地規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，減少分散交易中的違規(guī)操作與腐敗行為，達(dá)到提升交易透明度的目的。最后，在進(jìn)場程序方面，各地政府開始對交易場所的選擇做出規(guī)定，并按照分類分層的基本方針細(xì)化項目進(jìn)場要求。
（二）政策擴散發(fā)展期（2015-2017年）
這一階段，公共資源交易政策的重點在于全面整合交易平臺。各級政府相繼出臺了《財政部關(guān)于貫徹落實整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》《山西省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺實施方案的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)公共資源交易平臺整合建立實施方案的通知》《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)整合建立全省統(tǒng)一公共資源交易平臺體系實施方案的通知》等政策，強調(diào)以“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、公開透明、規(guī)則統(tǒng)一、利企便民”為基本原則，建立統(tǒng)一、高效的交易平臺體系，推進(jìn)公共資源交易的市場化和透明化進(jìn)程。一方面，這一階段的政策關(guān)注平臺覆蓋范圍的進(jìn)一步擴大，逐步將自然資源、環(huán)境權(quán)、資產(chǎn)股權(quán)等新興交易項目納入統(tǒng)一交易平臺。另一方面，政策鼓勵引入多種競爭性配置方式，優(yōu)化交易規(guī)則，消除地方保護主義和行業(yè)壁壘，從而提高公共資源交易平臺的資源配置效率。除此之外，政策注重優(yōu)化服務(wù)模式，推進(jìn)平臺全流程電子化實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，推動交易效率的全面提升。
（三）政策統(tǒng)籌發(fā)展期（2018至2024年）
這一階段的政策目標(biāo)是推進(jìn)公共資源交易的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌一體化發(fā)展。各級政府相繼出臺了《河南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)河南省公共資源交易平臺運行服務(wù)規(guī)則的通知》《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于支持貴州省推進(jìn)公共資源交易“全省一張網(wǎng)”建設(shè)的復(fù)函》《國家發(fā)展改革委關(guān)于推動長江三角洲區(qū)域公共資源交易一體化發(fā)展的意見》等政策。首先，各地政府在數(shù)據(jù)管理、信息公開、信用體系建設(shè)、服務(wù)管理、專家?guī)旃芾?、中介管理等方面制定了大量?guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。其次，各地政府開始優(yōu)化交易流程，統(tǒng)一場所設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)收費行為等；同時，各地政府通過推進(jìn)評標(biāo)專家資源共享，進(jìn)一步提升評標(biāo)工作的科學(xué)性與合理性；另外，還引入量化考核和年度評級制度，規(guī)范中介機構(gòu)行為，以提升中介機構(gòu)在交易活動中的規(guī)范性。最后，在區(qū)域一體化發(fā)展方面，各地政府開始著手推進(jìn)區(qū)域市場規(guī)則一體化、健全信息共享機制，打破區(qū)域交易壁壘，提升資源配置效率。
綜上，我國公共資源交易政策經(jīng)歷了創(chuàng)新發(fā)展期、擴散發(fā)展期和統(tǒng)籌發(fā)展期三個階段，各階段的政策導(dǎo)向和實施重點既相互銜接又逐步深化。從最初建立公共資源交易中心——解決項目分散問題，到整合統(tǒng)一平臺建設(shè)，再到推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運行，直至實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，這一系列政策的出臺和實施體現(xiàn)了公共資源交易政策在國家治理進(jìn)程中的深化與拓展，為我國公共資源的配置優(yōu)化和治理現(xiàn)代化提供了有力支撐。
[1] 王叢虎:《公共資源交易管理》,經(jīng)濟科學(xué)出版社,2018年,第13-14頁。
四、中國特色公共資源交易政策
發(fā)展的內(nèi)在邏輯
通過多輪編碼歸納后，我們凝練了四個維度的選擇性編碼，即政策價值、政策對象、政策內(nèi)容與政策路徑。政策價值是政策設(shè)計的核心導(dǎo)向，包括公開、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任與效率六個方面；政策對象則明確了實現(xiàn)這些價值的主體；政策內(nèi)容則涵蓋資源共享、職能轉(zhuǎn)變、技術(shù)賦能、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管創(chuàng)新等多元要素；政策路徑作為政策演進(jìn)的內(nèi)在機制，進(jìn)一步聯(lián)結(jié)了政策的價值、對象與內(nèi)容，通過自上而下的政策引導(dǎo)，與自下而上的政策創(chuàng)新，增強了政策的反饋與優(yōu)化動力。這四個維度的有機結(jié)合則使得公共資源交易政策得以實現(xiàn)從理念到實踐的閉環(huán)，推動公共資源交易在統(tǒng)一價值目標(biāo)的指引下實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（一）多重兼顧的政策價值
正如前文所言，公共資源交易政策承擔(dān)著效率使命與價值使命，其包含公平、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任等基本公共價值。這些價值的實現(xiàn)需要通過管辦分離、信息公開、需求規(guī)劃等運作機制加以調(diào)和[1]。通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，我國公共資源交易政策呈現(xiàn)公開、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任和效率的多重價值導(dǎo)向，其旨在構(gòu)建公平、公正、高效、透明的公共資源交易市場，在合理配置和有效利用公共資源的同時，維護市場主體合法權(quán)益，促進(jìn)公共資源交易市場健康發(fā)展。
公開是公共資源交易政策的基本價值導(dǎo)向之一。從中央到地方的多項政策法規(guī)均明確要求交易信息應(yīng)全面公開。例如《公共資源交易平臺管理暫行辦法》規(guī)定，除涉及保密的信息外，交易公告、資格審查結(jié)果、交易過程、成交信息和履約信息等內(nèi)容均需通過公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)依法及時公開。同時，信息公開還需要推動中央與地方各級平臺及相關(guān)系統(tǒng)的對接，確保不同層級平臺信息的一致性和準(zhǔn)確性，進(jìn)而實現(xiàn)信息互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)共享。
透明是公共資源交易政策的基本價值導(dǎo)向之一。其主要體現(xiàn)在參與、服務(wù)、監(jiān)管和信用體系四個維度上。在參與透明方面，政策致力于確保所有市場主體在公共資源交易中的平等參與權(quán)。在服務(wù)透明方面，各級政府出臺的公共資源交易平臺服務(wù)管理辦法明確了服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程及收費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范交易服務(wù)的各環(huán)節(jié)，并要求依法公開。在監(jiān)管透明方面，各地區(qū)的公共資源交易電子監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)了交易文件發(fā)布、投標(biāo)報價、評標(biāo)過程及成交活動的全程監(jiān)控，監(jiān)管部門可實時查閱交易數(shù)據(jù)，從而及時發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)、價格操控等違法行為；公眾可通過投訴舉報機制監(jiān)督違法違規(guī)行為，處理結(jié)果則由監(jiān)管部門公開。在信用體系透明方面，政策推進(jìn)信用信息共享機制，公開市場主體的信用情況和違規(guī)行為記錄，這不僅降低了交易風(fēng)險，還增強了市場主體的自我約束力。
參與也是公共資源交易政策的基本價值導(dǎo)向之一。其主要體現(xiàn)在平等參與和社會監(jiān)督兩個方面。一方面，政策保障各類市場主體的平等參與權(quán)，明確禁止排斥和限制符合條件的主體進(jìn)入交易市場，杜絕不合理的資格審查和非法限制潛在投標(biāo)人、競買人下載交易文件的行為，確保市場主體在統(tǒng)一規(guī)則下公平競爭。另一方面，政策鼓勵公眾通過信用評價機制、服務(wù)熱線等渠道參與市場監(jiān)督，從而提升市場運行的透明度與公正性。
服務(wù)是公共資源交易政策的基本價值導(dǎo)向之一。其主要體現(xiàn)在服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范性和服務(wù)程序的便捷性兩個方面。一方面，公共資源交易服務(wù)內(nèi)容和流程均通過正式文件予以明確和公開，為市場主體和公眾提供可預(yù)期的獲取渠道，以提升服務(wù)的精準(zhǔn)性和透明度。另一方面，政策積極推行網(wǎng)上預(yù)約與現(xiàn)場辦理兩種服務(wù)模式，優(yōu)化線下集中辦理流程、縮短審批時限，并通過限時辦結(jié)機制進(jìn)一步提升交易服務(wù)的效率。
責(zé)任價值導(dǎo)向主要體現(xiàn)在服務(wù)主體責(zé)任的明確與收費管理的規(guī)范方面。一方面，政策明確劃分服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的責(zé)任邊界，嚴(yán)禁干預(yù)交易、違法收費、泄露保密信息或銷毀資料等行為，以保障服務(wù)行為的合法合規(guī)，維護市場主體的合法權(quán)益。另一方面，為確保服務(wù)收費遵循非盈利原則，政策要求以公開的收費清單明確服務(wù)費用標(biāo)準(zhǔn)，杜絕通過不合理收費獲取暴利等行為。
效率價值導(dǎo)向則聚焦于交易電子化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及數(shù)據(jù)管理應(yīng)用三個方面。政策強調(diào)通過電子服務(wù)系統(tǒng)與監(jiān)管系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)交易數(shù)據(jù)的快速傳輸與實時共享，減少人工干預(yù)和信息傳遞的時間成本，從而縮短交易周期、提升交易效率。與此同時，政策大力推進(jìn)交易標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一不同地區(qū)、不同類型的交易規(guī)則，減少因標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)的爭議，進(jìn)一步促進(jìn)公共資源配置效率的提升。
（二）多元協(xié)同的政策對象
多元協(xié)同是公共資源交易政策的重要特征，政策中所涉及的對象包括黨、政府和社會三個方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)為政策提供了方向和保障，政府推動則成為平臺建設(shè)政策的核心力量，而社會參與則為交易的監(jiān)督、規(guī)范和誠信建設(shè)注入活力。三者相互配合、互為支撐，共同推動公共資源交易市場的健康、有序與高質(zhì)量發(fā)展。
黨的領(lǐng)導(dǎo)在公共資源交易政策制定中發(fā)揮著根本性的引領(lǐng)作用。從宏觀層面來看，黨的決策部署為公共資源交易的發(fā)展提供了政策框架和指導(dǎo)思想。自黨的十八大以來，全面深化改革的現(xiàn)實需求推動了公共資源交易領(lǐng)域的深刻變革?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中指出，要“建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標(biāo)投標(biāo)和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺體系，實現(xiàn)項目全流程公開管理”。這為全國公共資源交易平臺建設(shè)提供了基本遵循，確保公共資源交易在國家整體戰(zhàn)略框架下穩(wěn)步發(fā)展。黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制也在交易中起到關(guān)鍵作用。各級黨委通過設(shè)立相關(guān)工作部門，負(fù)責(zé)公共資源交易的統(tǒng)籌部署，確保不同部門高效合作，以避免職能交叉或推諉。黨的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在對公共資源交易的監(jiān)督過程中，紀(jì)委和監(jiān)委通過監(jiān)督政策執(zhí)行，保證公共資源交易中心等機構(gòu)嚴(yán)格遵守黨風(fēng)廉政建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)防權(quán)力尋租等違法行為。
政府在公共資源交易政策的實施中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。首先，政府是公共資源交易平臺建設(shè)與資源整合的推動者。各級政府通過規(guī)劃和實施方案，整合資金、人力、物力，推動統(tǒng)一的公共資源交易平臺建設(shè)，提升公共資源的配置效率。另外，政府還積極推動公共資源交易平臺的電子化建設(shè)，打破公共資源交易的時空限制，提升公共資源交易的便捷性與公正性。其次，政府是公共資源交易制度建設(shè)和規(guī)范管理的執(zhí)行者，通過制定法規(guī)規(guī)章，明確服務(wù)內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)、信息公開等關(guān)鍵要素，確保交易活動在合規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。最后，政府在優(yōu)化公共資源交易流程、提升交易效率方面起著監(jiān)督保障作用。在推動公共資源交易市場建設(shè)過程中，政府持續(xù)破除交易壁壘，推動標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范遠(yuǎn)程異地評標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)營主體庫的應(yīng)用，并推動數(shù)字證書互認(rèn)和降費措施，積極構(gòu)建數(shù)據(jù)規(guī)范和共享機制，降低交易成本，優(yōu)化交易流程，提升整體的服務(wù)質(zhì)量。
社會參與在公共資源交易中主要表現(xiàn)在公眾監(jiān)督與行業(yè)自律管理兩個方面。首先，政策鼓勵社會公眾參與監(jiān)督。公眾通過評價機制對交易平臺的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行反饋，推動了交易服務(wù)的持續(xù)優(yōu)化。同時，公眾還可以通過投訴舉報機制反映問題，并由相關(guān)部門依法處理。其次，政策賦予行業(yè)協(xié)會自律管理職能。行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)規(guī)范、開展培訓(xùn)和自律檢查，規(guī)范了交易行業(yè)的行為。行業(yè)協(xié)會還通過提供信息交流、業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)支持，提升會員單位對政策法規(guī)的理解與應(yīng)用，從而提高行業(yè)整體業(yè)務(wù)水平與誠信意識。
（三）多維融合的政策內(nèi)容
公共資源交易政策內(nèi)容呈現(xiàn)出了“多維融合”的顯著特征。政策推動了資源共享、職能轉(zhuǎn)變、技術(shù)賦能、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管創(chuàng)新多個維度的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)公共資源的合理配置、交易市場的公平競爭、防范腐敗以及保障公眾利益等多重目標(biāo)。
資源共享是公共資源交易政策的基礎(chǔ)內(nèi)容。不管是中央還是地方各級政府出臺的公共資源交易政策都強調(diào)要加快形成資源共享、規(guī)則統(tǒng)一的公共資源交易管理體系，實現(xiàn)信息資源與專家資源的互通共享。在信息資源共享上，政策內(nèi)容都提出了要加快交易平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)市場主體信息、交易信息橫向與縱向上的自由流通；在專家資源共享上，政策內(nèi)容都提出了要加強評標(biāo)專家?guī)斓慕y(tǒng)一管理，即統(tǒng)籌公共資源交易評標(biāo)專家資源，通過遠(yuǎn)程異地評標(biāo)評審等方式，加快推動優(yōu)質(zhì)專家資源跨地區(qū)、跨行業(yè)的共享，實現(xiàn)專家?guī)鞈?yīng)用的有效對接。
職能轉(zhuǎn)變是公共資源交易政策的關(guān)鍵內(nèi)容。公共資源交易政策都強調(diào)了公共資源交易服務(wù)機構(gòu)要從傳統(tǒng)的行政管理者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，并承擔(dān)電子服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、公共資源信息公開、交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等職能。政策內(nèi)容要求公共資源交易中心不再直接行使行政審批權(quán)限，而是要通過建立統(tǒng)一的電子化平臺，為市場主體提供便捷高效的服務(wù)，實現(xiàn)線下場所向線上智能化服務(wù)的轉(zhuǎn)型。
技術(shù)賦能是公共資源交易政策的另一項重要內(nèi)容。政策積極推動電子化與信息化建設(shè)，鼓勵在公共資源交易領(lǐng)域廣泛開發(fā)和應(yīng)用電子交易系統(tǒng)、電子監(jiān)管系統(tǒng)和電子服務(wù)系統(tǒng)，以實現(xiàn)交易信息的實時共享與過程監(jiān)控。除基礎(chǔ)電子化技術(shù)外，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)也在公共資源交易政策中得到大力倡導(dǎo)。例如借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析海量交易數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)防潛在風(fēng)險；借助云計算技術(shù)提升公共資源交易平臺的計算和存儲能力，確保交易系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。
標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)是公共資源交易政策倡導(dǎo)的內(nèi)容。政策強調(diào)要制定統(tǒng)一的公共資源交易規(guī)則與流程體系，以確保交易活動的規(guī)范性與一致性，如制定全國統(tǒng)一的專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的電子服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范等。此外，各級政府的政策都要求建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確交易服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容與工作規(guī)范，推動落實首問負(fù)責(zé)、一次性告知、崗位責(zé)任、服務(wù)承諾、限時辦結(jié)、失職追究等內(nèi)容，以提升公共資源交易的規(guī)范化水平。
數(shù)據(jù)治理是公共資源交易政策至關(guān)重要的內(nèi)容之一。政策要求建立健全網(wǎng)絡(luò)信息安全制度，并在數(shù)據(jù)的采集、匯總、傳輸、存儲等環(huán)節(jié)依照相關(guān)規(guī)定加強安全管理，并嚴(yán)格保護個人隱私。同時，政策強調(diào)要加強對數(shù)據(jù)質(zhì)量的定期監(jiān)測、反饋與修正，在確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到銷毀的全生命周期管理。
創(chuàng)新監(jiān)管是公共資源交易政策的核心內(nèi)容。首先，現(xiàn)有政策明確推動監(jiān)管職能與服務(wù)職能的分離，推進(jìn)監(jiān)管事項標(biāo)準(zhǔn)化與流程規(guī)范化建設(shè)，推動監(jiān)管協(xié)同的一體化進(jìn)程。其次，政策還積極推動電子監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)，實施信用、智慧與聯(lián)動監(jiān)管，構(gòu)建全流程立體化的監(jiān)管新格局。另外，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對大量交易數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，精準(zhǔn)監(jiān)測異常信息與違法違規(guī)行為，降低公共資源交易潛在風(fēng)險。最后，政策積極推動社會監(jiān)督機制創(chuàng)新，建立健全社會評價機制和投訴舉報制度，強化公共資源交易的社會監(jiān)督。
（四）雙重耦合的政策路徑
我國公共資源交易政策的制定與實施不僅遵循著自上而下的中央主導(dǎo)路徑，也遵循著基于地方自主創(chuàng)新與經(jīng)驗反饋形成的自下而上路徑。這一雙重耦合的政策路徑，體現(xiàn)在公共資源交易平臺整合共享、數(shù)字證書互認(rèn)、信用體系建設(shè)、監(jiān)管機制創(chuàng)新等多個方面。
中央到地方自上而下的政策推動體現(xiàn)在國家政策的引領(lǐng)、典型做法的推廣、制度規(guī)范的統(tǒng)一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)、政策執(zhí)行的監(jiān)督等方面。在政策引領(lǐng)上，中央從宏觀層面上對公共資源交易市場建設(shè)作出戰(zhàn)略部署，明確公共資源交易發(fā)展的總體原則與目標(biāo)方向。例如通過信息、資源、平臺的整合共享，提高公共資源交易的效率、公平性與透明度，促進(jìn)公共資源的合理配置，推動市場健康有序發(fā)展。在推廣典型做法上，中央積極總結(jié)部分地區(qū)在推進(jìn)數(shù)字證書兼容互認(rèn)、優(yōu)化交易服務(wù)、創(chuàng)新監(jiān)管機制、加強信用體系建設(shè)等方面的典型做法，鼓勵地方學(xué)習(xí)借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗，因地制宜提升本地區(qū)公共資源交易建設(shè)水平。
在建設(shè)統(tǒng)一的規(guī)范框架上，中央著重構(gòu)建統(tǒng)一的市場規(guī)則，以解決因各地規(guī)則差異化而導(dǎo)致的市場分割與不公平競爭等問題。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，中央推動數(shù)字證書介質(zhì)接口、使用規(guī)范及格式標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，增強不同地區(qū)技術(shù)層面的兼容性與互認(rèn)性，提升公共資源交易的信息化水平。在政策執(zhí)行的監(jiān)督方面，中央密切跟蹤各地工作進(jìn)展，確保地方按照中央政策推進(jìn)市場建設(shè)，及時糾正偏差，增強政策執(zhí)行效果。
從地方到中央自下而上的政策創(chuàng)新，集中體現(xiàn)在實踐創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用、模式探索及經(jīng)驗反饋等方面。在地方創(chuàng)新實踐上，各地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r、市場環(huán)境和資源特點，開展了各具特色的公共資源交易創(chuàng)新實踐。例如貴州省針對公共資源交易平臺系統(tǒng)間數(shù)字證書不互認(rèn)、企業(yè)重復(fù)購買證書等問題，建成覆蓋全省的數(shù)字證書交叉互認(rèn)系統(tǒng)，通過實施統(tǒng)一認(rèn)證方式、簽名控件、簽章接口和主體信息等措施，有效減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力。在技術(shù)應(yīng)用與模式創(chuàng)新上，積極探索新技術(shù)在公共資源交易中的應(yīng)用。例如深圳市將建筑信息模型、虛擬現(xiàn)實、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)引入公共資源交易領(lǐng)域，以全新方式呈現(xiàn)投標(biāo)方案，進(jìn)行集成化展示，并融合大數(shù)據(jù)應(yīng)用與GIS應(yīng)用等，提升評標(biāo)效率與科學(xué)性。在交易模式方面，安徽省通過結(jié)合新技術(shù)與新機制，構(gòu)建“蕪瑕·串通投標(biāo)犯罪研判模型”，以大數(shù)據(jù)分析為技術(shù)主線，實現(xiàn)對圍串標(biāo)行為的智慧化監(jiān)管。
在成功經(jīng)驗與問題反饋上，各地區(qū)積極將成功經(jīng)驗向上反饋至國家層面，形成我國公共資源交易建設(shè)的優(yōu)秀實踐案例，為國家完善相關(guān)政策提供了切實可行的依據(jù)；在問題反饋與政策調(diào)整上，地方將數(shù)字證書不互認(rèn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不兼容、信用信息共享不順暢等問題反饋至中央層面，由中央依據(jù)反饋及時出臺政策，以確保政策與實際需求的有效對接。
這種自上而下與自下而上相耦合的雙重政策路徑，有助于提升政策的適應(yīng)性與有效性。在統(tǒng)一規(guī)則框架下，公共資源交易政策能夠更好地應(yīng)對地方差異；同時，地方創(chuàng)新實踐和經(jīng)驗反饋為中央政策的調(diào)整與優(yōu)化提供了依據(jù)，從而增強政策的實效性。這樣的雙重政策路徑也有助于推動全國公共資源交易市場的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，在激發(fā)地方創(chuàng)新活力、推動新技術(shù)、新方法與新模式探索實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從整體上提升我國公共資源交易市場的競爭力。
[1] 王叢虎,劉巧蘭:《公共資源交易實現(xiàn)基本公共價值的多重機制與實踐面向——基于“工具-目標(biāo)”的分析視角》,《學(xué)?！?2022年第4期。
總體而言，我國公共資源交易政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯可從政策價值、政策對象、政策內(nèi)容與政策路徑四個維度進(jìn)行闡釋。就政策價值而言，呈現(xiàn)出公開、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任和效率多重兼顧的導(dǎo)向；從政策對象來看，展現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動和社會參與的多元協(xié)同模式；在政策內(nèi)容上，資源共享、職能轉(zhuǎn)變、技術(shù)賦能、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)治理、監(jiān)管創(chuàng)新共同構(gòu)筑起六位一體的多元要素體系；就政策路徑而言，形成了中央自上而下的政策引導(dǎo)與地方自下而上的政策創(chuàng)新的雙重耦合機制。
現(xiàn)行政策為我國公共資源交易的發(fā)展夯實了規(guī)范性制度基礎(chǔ)，但總體而言現(xiàn)有政策較為分散，尚未形成完善的政策體系，尤其是法律層面的規(guī)范仍屬空白[1]，政策的融合性、整體性、統(tǒng)一性仍懸而未決，政策的多元性、權(quán)威性、統(tǒng)領(lǐng)性仍有待增強。進(jìn)入新時期，黨和國家對公共資源交易建設(shè)提出了更高要求，政策如何服務(wù)平臺體系的完善、如何服務(wù)項目的全過程公開管理、如何服務(wù)公共資源交易的高質(zhì)量發(fā)展，成為公共資源交易政策亟需解決的關(guān)鍵問題。
[1] 陶園,華國慶:《公共資源交易信用評價的立法模式及其體系建構(gòu)》,《江淮論壇》,2020年第6期。
五、結(jié)論與討論
本文借助扎根理論對中央、省級層面的267份公共資源交易政策文本，進(jìn)行層層編碼分析后發(fā)現(xiàn)：我國公共資源交易政策發(fā)展歷經(jīng)了創(chuàng)新發(fā)展期、擴散發(fā)展期、統(tǒng)籌發(fā)展期這三個階段。在不同階段，政策為公共資源交易的發(fā)展提供了制度保障和規(guī)范指引。但進(jìn)入新時期后，現(xiàn)行政策仍面臨諸多挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為：第一，政策體系尚未成熟。現(xiàn)行政策較為分散，政策之間缺乏統(tǒng)一的政策框架與政策實施的溝通機制，導(dǎo)致各項政策難以形成合力，無法有效整合資源。這不僅影響了政策的整體性和可操作性，也影響了政策的執(zhí)行效果。第二，公共資源交易立法仍為空白。盡管中央到地方政府已出臺了多項規(guī)范性文件，但仍然缺乏明確統(tǒng)一的有關(guān)公共資源交易整體性的法律支撐，無法為公共資源交易的發(fā)展提供堅實的法律保障。這導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，難以確保公共資源交易的公平與公正。第三，支持公共資源交易高質(zhì)量發(fā)展的政策力度不足?，F(xiàn)行政策在服務(wù)公共資源交易的快速發(fā)展，回應(yīng)中央對公共資源交易全流程公開管理和平臺體系建設(shè)的更高要求上，缺乏一定的適應(yīng)性，未能有效回應(yīng)現(xiàn)實需求。
因此，公共資源交易政策應(yīng)從體系性、規(guī)范性和整體性三個方面進(jìn)行優(yōu)化，以更好地服務(wù)于公共資源交易的高質(zhì)量發(fā)展。首先，加強政策的體系性建設(shè)。強化公共資源交易政策的頂層設(shè)計，建立健全涵蓋各類公共資源交易的統(tǒng)一政策體系。通過梳理與整合中央和地方各行業(yè)、各區(qū)域的政策資源，構(gòu)建系統(tǒng)化的政策網(wǎng)絡(luò)，確保政策在不同層級和領(lǐng)域中的協(xié)調(diào)一致，從而提升政策的整體效能與執(zhí)行效果。其次，加強規(guī)范性建設(shè)與法律保障。加快公共資源交易整體性法律的立法進(jìn)程，建立涵蓋公共資源交易全過程、全類別管理的法律框架，明確各方權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，以增強公共資源交易各環(huán)節(jié)的法治保障。最后，提升政策的整體性與統(tǒng)領(lǐng)性。在整合梳理現(xiàn)有公共資源交易政策的基礎(chǔ)上，圍繞新時期公共資源交易發(fā)展的新任務(wù)，出臺更具統(tǒng)領(lǐng)性的政策文件，實現(xiàn)從頂層設(shè)計到具體執(zhí)行全過程的有效政策供給，以推動公共資源交易向更為高效便捷、更加公開透明的方向發(fā)展。
未來，我國公共資源交易政策應(yīng)以建立健全統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、實現(xiàn)公共資源交易的全過程公開管理為導(dǎo)向，加快公共資源交易市場的一體化、規(guī)范化和透明化建設(shè)進(jìn)程，以更好地服務(wù)我國公共資源交易的高質(zhì)量發(fā)展。
The Development Trajectory and Intrinsic Logic of Public Resources Trading Policies with Chinese Characteristics
Wang Conghu，Li Yuling
（Renmin University of China,Beijing, 100872）
Abstract: Public resource trading is an innovative practice with Chinese characteristics. Its development issues have gradually become an important content that urgently needs attention in national governance, and have increasingly become an important topic and research branch in the academic research of public administration. However, the existing research lacks a systematic analysis of the public resource transaction policies themselves, and thus ignores the complex development context and internal logic of public resource transactions. Based on this, this paper takes public resource transaction policies as the research object. With the help of grounded theory, after conducting a layer-by-layer coding analysis of 267 policy texts at the central and local provincial levels from 2010 to 2024, it is found that China's public resource transaction policies have gone through three stages: the innovative development period, the diffusion development period, and the coordinated development period. Its development context is manifested in four aspects: multiple policy values taken into account, diverse and coordinated policy objects, multi-dimensional integrated policy contents, and dual coupled policy paths. In the future, China's public resource trading policies should focus on establishing and improving a unified and standardized trading platform system, strengthening the public management of the entire trading process, promoting the integration, standardization and legalization of public resource trading, and better serving the high-quality development of China's public resource trading.
Keywords: Public resources trading; Development trajectory; intrinsic logic; Policy text
- 附件